要调个人所得税起征点更要改革税制

来源:代办工资流水 | 日期:2020-03-27 00:00 | 人气:


国务院常务会议通过了个人所得税法的修改意见,明确提高现行工资收入的起征点。这将是2006年以来的第三次提高个人所得税起征点。但在这一过程中,对调高个人所得税起征点争议较大,反对者不少。观点相左,对个人所得税调整与改革十分不利,应该分析利弊、厘清是非,助推改革向纵深推进。
调高个人所得税起征点是大势所趋
反对提高个人所得税起征点的观点主要有四种,一是认为提高个人所得税起征点会影响财政收入增长,进而影响履行政府公共职能;二是认为提高个人所得税起征点,“困难群体和低收入者不仅不能得益,反而成为利益受到影响的主要群体”;三是认为“免征额与人均GDP或人均收入锁定同步提高”不符合宪政原则;四是认为“如果人人都是个人所得税的纳税人,人们的纳税人意识比较强,有助于纳税意识的培养。”
我认为这些观点值得商榷。个人所得税起征点偏低,中等及中等偏下收入者成为纳税主体,偏离了个人所得税制度设置的初衷。个人所得税是现行税收体系中专用于调节居民收入差距的税种,由于税率累进性特点,又被社会广泛认同具有实现公平分配目标的功能。然而,这个被人们抱以期望的税种,在实际运作中没有产生期望的效果,反而蜕变为政府组织财政收入的工具。1994年,我国个人所得税总规模72.6亿元,2008年达到3722.31亿元,增长51.27倍,财政增收功能成效显著;而同期,城乡居民税后收入差距基尼系数却从0.3875扩大到0.441,进入了国际公认的差距偏大风险区间,城镇居民税后不良指数从2002年的4.8376扩大至2008年的5.7662,再分配的公平绩效差强人意。
个人所得税对居民收入差距调节失灵是由两方面原因造成的:一是国民收入初次分配领域推动扩大的因素持续发酵,其能量超过再分配的调节力度;二是个人所得税在制度设计上存在缺陷,主要是起征点偏低,缺少对居民收入增长实施指数化的调整,不能对高收入群体实施有效锁定,反而出现助推差距扩大的“逆调节”现象。在个人所得税施行之初,免征额是800元,为城镇单位就业人员月平均劳动报酬的1.72倍,即1.72∶1;2006年,个人所得税免征额提高至1600元,起征点反而低于城镇单位就业人员月平均劳动报酬,相当于0.92∶1;2008年起征点提高至2000元,仅相当于月平均劳动报酬83%,即0.83∶1。由于个人所得税起征点的两次提高均低于工薪阶层的劳动报酬的增长,结果本来免予缴纳个人所得税的中等及中等偏下收入劳动者被推入了纳税者行列,广大工薪收入阶层成为个人所得税的主要来源。
近年来,工资薪金所得税占个人所得税比重不断提高,一般年份在50%左右,2009年1—9月上升至62.78%,工薪阶层是个人所得税缴纳主体。1998年,我国工薪所得纳税人次为1.09亿人次,2007年上升为8.5亿人次,超过城乡经济活动人口。虽然我们不能简单地将工薪所得纳税人次等同于经济活动人口,但工薪所得纳税人次急速放大确实是令人担心的现象。因为个人所得税起征点没有充分考虑到转型期生活资料价格的上涨和工薪阶层生活费用的增加。在房价疯涨、“看病贵”、“教育贵”、养老、失业等家庭保障支出日趋沉重的今天,不高的薪水养家尚显吃力,却被课以个人所得税,这不能不引起工薪阶层的愤愤不满。个人所得税起征点低还容易模糊和弱化真正需要收入调节的对象——高收入群体。工薪阶层收入透明度高,个人所得税征收容易,超过起征点的收入照章纳税一个也不会少;高收入群体收入透明度较低,不同程度地存在“灰色收入”、“隐性收入”,征管难度较大,个人所得税流失现象较为普遍。在课税对象宽大庞杂、征管资源相对不足的情况下,个人所得税征收的力度习惯地向成本较低的工薪阶层倾斜,高收入阶层税收负担则相对减轻。
逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重需通过提高个人所得税起征点政策予以落实。我国居民收入占国民收入比重偏低,成为宏观分配格局不合理现象。1990年,居民收入占国内生产总值比重为55.36%,2007年降低至43.42%。一个重要原因是前几年政府片面追求财政收入占国民生产总值比重的提高和把个人所得税作为组织政府收入的财政思想。这一财政思想及其相配套的税收政策虽然扭转了上世纪90年代国民收入分配向个人倾斜矛盾,但明显地出现矫枉过正现象。
中国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键时期,转变经济发展方式、增长动力从依靠投资转向依靠消费需求十分重要。为此,提高个人所得税起征点是必要的政策条件。消费需求与投资需求是拉动经济增长的两大引擎。一般地说,一个国家在总需求中消费需求占2/3以上,经济增长的原动力将转向消费需求引导。在我国,消费需求在总需求中的比重一直偏低,多数年份为50%多一点,有些年份低于50%,消费需求对经济增长的拉动力显然不足,难以担当增长方式转变重任。我国的社会消费需求中政府的消费比重又偏高,居民消费比重偏低,仅占国内生产总值的35%左右,居民消费需求对经济增长的拉动力更是小马拉大车。消费需求动力不足的主要原因是政府对经济活动干预过多、分配占国民收入比重偏大,居民的收入比重偏低。一方面,政府从国民收入中拿得过多,收入增长快于国民生产总值的增长,对居民收入比重产出了“挤出效应”;另一方面,在政府的支出结构中,投资增长超过了公共消费支出的增长,针对中低收入阶层的公共服务支出少、体系不完善,投资对消费产生“挤出效应”。要提高居民的消费比重,重要途径就是减税、提高个人所得税起征点,改变政府收入占国民收入分配比重偏高、占社会总投资比重过大现象,协调好投资与消费、政府消费与居民消费的比例关系。去年财政收入超预期增长,为提高起征点、减税提供了良好的财政基础。
个人所得税起征点调整与税制改革
个人所得税起征点到了不提高国民经济不能良性发展的节点。但长远看,个人所得税起征点调整需与个人所得税制度改革结合起来,让个人所得税发挥更大、更持续的作用,为此笔者提出如下政策建议。
***,个人所得税起征点调整应推行指数化管理。理论界对个人所得税起征点调整有两条基本思路:一是个人所得税起征点调整与物价指数挂钩,随物价上涨而提高;二是起征点调整与居民人均收入指数挂钩,随人均收入增长而调高。个人所得税起征点提升与物价指数挂钩有其合理性。物价上涨,人们的生活费用增加,挂钩可以免却通货膨胀所引发的实际收入下降之苦。不过,个人所得税起征点与物价指数挂钩思路也有其不足:一是没有解决个人所得税起征点的费用扣除标准偏低问题。与物价指数挂钩只是消除了近一两年物价上涨所形成的生活成本增加因素,至于个人所得税起征点应该提到多高才合理、以什么为依据、需要扣除哪些费用,需要深入研究。二是挂钩的物价指数是消费品物价指数,没有将房价上涨因素考虑在内,而目前城镇居民对房价上涨意见颇多,生活压力感巨大。三是官方统计公布的物价上涨指数与民众实际感受有较大差距。
笔者主张,个人所得税起征点调整应该与城镇中等偏上收入户的实际收入挂钩,启动指数化联动机制。与城镇中等偏上收入户的实际收入挂钩、联动,有三方面优点:其一,充分体现个人所得税“罗宾汉税”特征,高收入者多纳税,中等及偏下收入者不纳或少纳个人所得税,增加中等及以下收入者的可支配收入,扩大社会消费水平。其二,城镇中等偏上收入户的实际收入增长涵盖了物价上涨因素。其三,个人所得税免征额有了确定的标准依据。个人所得税起征点的提高只考虑居民的生计费用的扣除,不考虑发展费用的扣除也是不合理的。中国的发展阶段已经从生存型阶段向发展型阶段跃升,家庭的发展费用支出呈增长态势,这对劳动者自身素质的提升和自主创业十分重要。中等及偏下收入者家庭收入水平低,支撑发展费用困难,把个人所得税起征点提高至中等偏上收入者的水平,是居民发展需求的支持。从2009年城镇居民中等偏上收入户的实际收入测算,个人所得税起征点应提高至月收入5000元为宜,在这个标准上,建立与中等偏上收入户的实际收入增长的指数化联动的机制。
第二,工薪收入与财产性收入应实现公平税负。我国个人所得税实施分类征收模式,各类收入来源超额累进税率不相同,工资薪金所得适用5%—45%的级超额累进税率,经营净收入适用5%—35%的5级超额累进税率,财产性收入使用20%的比例税率。改革初期,居民工薪收入占总收入比重大,其差距对总收入差距影响较大,而财产性收入比重低,其差距对总收入差距影响小。对财产性收入实施比例税率有利于增加高收入者的积累、激发投资的积极性。如今,工薪收入占居民收入来源的比重降低,其差距对总体收入差距的影响变弱,财产性收入比重提高,差距贡献率扩大,如果继续实施差别超额累进税率就不合时宜了。参考国际经验,个人所得税制度改革在提高工薪报酬起征点的同时,减少工薪收入超额累进税率级差,工薪收入、经营性收入及财产性收入均实施5%—35%超额累进税率,保护小额投资者利益,实现各项收入来源的公平税负。
第三,个人所得税计征应实现以个人为单位向以家庭为单位转变。西方国家一般是以家庭为计算单位综合扣除费用后向国家纳税,这是一种较为合理的综合征收方式,可以避免家庭人口负担差别或者失业带来税负不公,有助于加大对高收入群体的收入监管。以家庭为单位征收个人所得税其监管的要求比较高,需要健全以计算机为技术手段的个人收入信息系统、建立个人姓名、身份证、银行账号为主要标志的纳税“户口”,归并全部渠道、多元收入来源,完善通过互联网为纳税人提供快速便捷的申报服务,税务部门对申报数据自动整理和归集。家庭个人所得税申报采取一年一次,降低监管成本,避免一些行业和职业月度收入不平衡带来的课税不公平。个人所得税征收以家庭为计算单位可以考虑从现代信息体系比较健全的高收入行业比如金融、电力、电信、石油、烟草的等人员开始,逐步地向高收入群体推进。
个人所得税体制改革是一项复杂的系统工程,涉及起征点调整、指数化机制构建、费用扣除标准、征收方式转变、信息体系完善和健全监督管理等措施,不能一蹴而就。“十二五”开局之年,我们可以选择人民群众最为关心的提高起征点作为切入口,在调节收入分配不公、扩大内需方面发挥积极功效;随着其他条件的改善,循序渐进地推进整体分配体制的改革与完善。
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